2018年6月21日 星期四
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省安监局、福建煤监局党组书记、局长郑李亭:牢固树立法治思维,扎实推进依法行政

发布日期:2018/5/23 信息来源:安监局 浏览量:50 字号:TT 收藏 打印 关闭
  



牢固树立法治思维  扎实推进依法行政

省安监局、福建煤监局党组书记、局长  郑李亭

2018518日)


同志们:

依法治国、依法行政,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。党的十九大将法治政府建设提到了空前的高度。习近平总书记在十九大报告中,将“坚持全面依法治国”作为建设中国特色社会主义的基本方略之一,要求坚定不移走中国特色社会主义法治道路,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,……坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设……。同时指出,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。……各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。刚才,几位同志进行了宪法宣誓,既体现了遵从宪法,也体现了认真履职的庄严承诺!

省委省政府去年初印发的《福建省法治政府建设实施方案》要求:健全落实党组中心组集体学法制度,每年组织不少于2次的专题法治讲座,定期组织本部门执法人员进行通用法律知识、专门法律知识、新法律法规等专题培训。同时要求健全专职、兼职法律顾问制度,重大问题必须经过法律咨询、法治审查,确保依法行政。

今天,根据省局党组中心组学习安排,我围绕“牢固树立法治思维,扎实推进依法行政”这个主题,与全系统的干部职工作个学习交流。下面,我从六个方面谈谈自己的学习感悟,与大家共勉。

一、遵从宪法精神,树立法治思维

首先谈谈宪法修改的意义。宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。修改宪法,是党和国家政治生活中的一件大事,具有重大现实意义和深远历史意义。

第一,宪法修改是党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度作出的重大决策。党的十九大对新时代坚持和发展中国特色社会主义作出了重大战略部署,确定了新的奋斗目标。为全面贯彻党的十九大精神,更好地发挥宪法在新时代坚持和发展中国特色社会主义中的重大作用,需要对宪法作出适当修改,把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定。

第二,宪法修改是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。全面依法治国是党治国理政的基本方针,是实现国家治理现代化的重要依托。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,是全面推进依法治国的必然要求,是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。

第三,宪法修改是党领导人民建设中国特色社会主义实践发展的必然要求。1954年守法诞生后,一直处在探索实践和不断完善过程中。1982年宪法公布施行后,根据改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展,分别进行了四次修改。通过四次宪法修改,我国宪法在中国特色社会主义伟大实践中紧跟时代步伐,不断与时俱进,有力推动和保障了党和国家事业发展,有力推动和加强了我国社会主义法治建设。

其次介绍一下五次修宪的主要内容。

我国现行宪法是1982年制订的,共经历了五次修订:

第一次:1988412日,七次全国人大一次会议增加规定“私营经济是社会主义公有制经济的补充”“土地使用权可以依照法律规定转让”。

第二次:1993329日,八届全国人大一次会议修宪,做了“国家实行社会主义市场经济”等重要修改。

第三次:1999315日,九届全国人大二次会议修宪,增加“实行依法治国,建设社会主义法治国家”等重要内容。

第四次:2004314日,十届全国人大二次会议修宪,增加“公民的合法的私有财产不受侵犯,国家尊重和保障人权”等重要内容。

第五次:2018311日,第十三届全国人大一次会议修宪,本次宪法修正案共有21条,主要内容有十一个方面:一是确立了科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家政治和社会生活中的指导地位,实现指导思想的与时俱进。二是调整完善了中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标方面的内容。三是完善全面依法治国和宪法实施方面的内容。四是调整充实我国革命和建设发展历程的内容。五是调整完善了广泛的爱国统一战线和民族关系方面的内容。六是调整完善和平外交政策方面的内容,对外工作方面的大政方针。七是充实坚持和加强中国共产党全面领导的有关内容。八是增加国家倡导社会主义核心价值观方面的内容。九是修改完善国家主席任职任期方面的规定。十是在宪法中增加有关设区的市的地方立法权方面的内容。十一是适应深化国家监察体制改革的要求,完善了这方面的制度,也就是增加与监察委员会有关的规定,这方面的规定在修正案中还比较多,首先增加了一节,同时在另外十个条款的11处作了相应的修改。本次宪法的修改,充分反映了全党全国各族人民的共同意愿,体现了党的主张和人民意志的高度统一,对于巩固全党全国各族人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利,具有重大的现实意义和深远的历史意义。

二、强化法治意识,坚持依法监管

根据省委省政府印发的《关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》精神,去年底,省政府批复省、市、县安监部门为行政执法机构。这就要求我们必须强化法治意识,树立法治思维,充分认清依法实施安全生产监管执法的必要性。

(一)依法实施安全生产监管执法,是依法治国方略的应有之意。依法治国就是依照法律来治理国家,是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国的关键在依法行政,而依法行政的难点在于行政执法。依法实施安全生产监管执法,是依法治国方略、建设法治政府的应有之意,是在法律的授权下,对安全生产领域实施有效监管,严厉打击安全生产违法违规行为,确保人民生命财产安全,确保生产经营的公平正义,确保社会安定稳定的重要保障。

(二)依法实施安全生产监管执法,是建设法治政府的必然要求。全面推进依法行政,是建设法治政府和社会主义法治国家的必然要求和重要举措。依法实施安全生产监管执法,是依法行政的重要组成部分,事关法治政府建设。依法行政,就是要求我们严守法无授权不可为,法定职责必须为,摒弃有法不依、执法不严、违法不究等问题,维护法治政府的形象。作为安全监管部门的每一个人,必须自觉用法律约束自己的行为,按照法治政府建设的要求,规范监管执法。

(三)依法实施安全生产监管执法,是行政执法机构的立足之本。作为行政执法单位的安监局,手中握有一定的行政执法权,应该将依法行政确定为工作的基本准则,作为安全监管工作的生命线,依法行政有两个最基本、最显著的特点:一是所有的行政执法行为都应当纳入法制化轨道,行使权力要有法律授权,执法过程要严格按照法律规定的程序来处理;二是法律首先应当规范行政机关自身的行政行为,首先应当规范执法者。因此,我们每个行政执法人员都必须谨记:有权不可任性。依法实施监管执法,也是法律对我们的底线要求,否则,必将受到法律的严惩。

(四)依法实施安全生产监管执法,是服务社会企业的有效举措。法治政府应当是服务政府。作为行政执法机构的安监部门,严厉打击生产经营活动中的不法行为,严肃追究生产安全事故责任,提高违法成本,维护安全生产,本身就是服务社会企业的有力举措。同时,我们也要进一步强化“马上就办、办就办好”的服务意识,为企业提供安全生产咨询服务,减少多头审批、重复审批,提高办事效率,做到监管执法程序公开、过程公开、结果公开,自觉接受社会监督,为诚实守信的企业保驾护航。

三、推进依法监管执法存在的主要问题

近年来,随着法治建设的不断加强和依法行政各项制度的不断完善,全省安监系统依法监管执法的意识明显增强,监管执法行为进一步规范。但我们也要清醒地看到,在依法实施安全监管执法方面,还存在一些问题:

一是监管执法有法不依的问题依然存在。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。应该说,经过几代安监人的不懈努力,安全生产法治建设不断完善,法律法规规章和规范性文件已基本满足了我们日常监管执法工作的需要,无法可依的问题已基本得到解决。但在实际工作中,有法不依的现象比比皆是。如:各级安监部门每年要制定监督检查计划,按规定报同级政府审批后严格执行,但有的单位计划假大空、不具操作性,无重点监督检查对象;有的不按规定报上级安监部门征求意见和备案,上下不衔接;有的以调研、督查、责任制考评代替现场检查,分不清监督检查、其他执法和非执法工作的关系。

二是监管执法宽松软的现象还比较突出。习总书记多次强调指出,人命关天,发展决不能以牺牲人的生命为代价,这是一条不可逾越的红线。安全第一,就是要把安全生产工作放在第一位,重大安全风险要实行“一票否决”。但在实际工作中,我们有些同志分不清孰轻孰重,经常以服务经济建设、服务企业为借口,造成安全生产监管执法“失之于宽、失之于轻、失之于软、失之于松”,出现“柔性执法””、“首次检查不处罚”等问题,造成安全生产法律法规“落实不下去、严不起来”,安全监管执法的权威性大打折扣。

三是监管执法分类分级落实不到位。对生产经营单位进行分类分级监管,是新修订的《安全生产法》对安监部门的新要求,也是安监部门依法监管、科学监管的重要前提,更是弥补我们监管力量不足、有效履行职责的可靠保证。但是一些地方对于如何对生产经营单位进行分类分级、如何对分类分级后的生产经营单位实施安全监管心中没数、手中没招;个别单位仍习惯“大包大揽”,将下级部门审批的企业也列为本级重点监督检查对象;有的将委托许可的企业直接“扔”给被委托单位,对其“不管不问”,没有履行事中事后监管职责。

四是监管执法行为不规范。行政执法机构履职的基本方式就是执法,行政执法的基本要求在于严格规范公正文明,只有坚持严格规范公正文明执法,做到执法要求与执法形式相统一、执法效果与社会效果相统一,才能不断提升执法公信力。但在实际工作中,仍存在以“责令整改通知书”代替“整改复查意见书”的现象,没有做到闭环执法。

五是监管执法缺乏有效监督。原国家安监总局《安全生产监管执法监督办法》明确要求:各级安监部门要指定一个内设机构具体负责组织执法监督工作。2017年新修改的《行政处罚法》第三十八条也明确规定“在行政机关负责人作出决定之前,应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”这就要求我们在作出行政处罚决定前,必须由专门机构或人员进行审核和监督,防止出现不当处罚,引起不必要的行政复议和行政诉讼。但目前我们的情况不容乐观,仍有少数设区市和部分县级安监部门未设立专门负责执法监督和法制审查的机构或人员,以至于201811日(新《行政处罚法》施行时间)以后作出的行政处罚案件无法按程序完成。

四、 依法监管执法应当完善相关制度和机制

监管执法应遵循的法律法规规章已经比较完善,但在实际工作中,如何才能做到依法监管执法,我认为应从以下方面做出努力:

(一)建立并落实权责清单制度。所谓权责清单制度,就是政府及其部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上,依法界定每个部门、每个岗位的职责与权限,然后将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举和图解,并公之于众,主动接受社会监督。目前,我们各级安监部门都依据有关法律、法规规章及部门“三定”方案,建立并公布了权责清单,明确了安全生产监管执法事项、设定依据、实施主体、履职方式等,我们安监系统的每个人都要熟悉,严格按照权责清单办事,真正做到法无授权不可为、法定职责必须为。

(二)完善并落实随机抽查事项清单制度(对表检查)。全面推行“双随机”检查方式,健全完善执法人员名录库和执法对象库,这是党中央、国务院深化“放管服”改革的部署要求,也是提高检查质量、防止人为干扰的有效举措。2016年下半年这项工作开展以来,我们制定了“双随机”抽查制度,明确了相关要求,促进了监管执法效率的提升。为了防止随机抽取的执法人员检查标准不一致、检查内容不熟悉的问题,按照法律法规等相关规定,省安监局全面梳理检查事项,分类制定检查表,列出了直接监管企业的检查项目、检查依据、检查内容及标准、检查方式等,为我们实施对表检查、依法检查、规范检查提供了遵循。大家一定要克服习惯思维,克服监管执法的随意性,不仅要对表检查企业,还要指导督促企业对表自查,只有这样,企业才能依法落实好主体责任,政府部门才能依法实施有效监管。

(三)实行年度监督检查计划执法。严格依据《安全生产法》《福建省安全生产条例》《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》和《安全生产年度监督检查计划编制办法》等相关规定,按照统筹兼顾、分类分级、突出重点、提高效能、留有余地的原则,结合本单位法定权限、人员数量、技术装备以及监管企业的状况,编制并经同级政府批复的年度监督检查计划,是我们监管执法的重要依据,也是我们应对监管力量不足、规避责任风险的实质性举措。因此,各级安监部门不仅要认真编制年度监督检查计划,明确各级的执法范围,推进分级执法,避免重复执法,还要认真制定现场检查方案,明确检查的企业、检查内容及方式方法,并按照检查方案严格实施。监督检查中发现的安全生产违法行为或隐患,应当依法采取现场处理措施;对依法作出责令整改的,要在规定的时间内对整改情况进行复查;对需要进行处罚的,应当依法实施行政处罚;对不属于安监部门管辖的,应当及时移送其他有关部门并形成记录备查。同时,应当按有关规定及时将执法数据录入安全生产行政执法直报系统,并做好执法文书归档备查工作,确保监管执法工作的闭环管理。

(四)全面落实行政执法责任制。推行行政执法责任制的关键是要落实行政执法责任。要严格按照国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》精神,依法界定执法职责,科学设定执法岗位,规范执法程序,建立公开、公平、公正的行政执法考核机制和执法过错责任追究制。按年度开展本部门内设机构、专门执法机构及其执法人员行使行政执法职权和履行法定义务的情况,主要包括:主体资格是否符合规定,行政执法行为是否符合执法权限,适用执法依据是否规范,行政执法程序是否合法,行政执法决定的内容是否合法、适当,行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果,案卷质量情况等。评议结果按规定纳入执法人员年度考核的范围,加强考核结果运用,落实奖惩措施。要严格执法人员持证上岗和资格管理制度,执法人员必须参加统一执法资格培训考核,取得行政执法资格后,方可从事执法工作。

(五)决策执法程序科学化标准化。要认真执行《行政处罚法》新增加的行政处罚审核规定,按照一般程序实施行政处罚的,在提请部门负责人作出处理决定或者集体讨论前,要经本部门行政处罚审核人员审核;作出重大执法决定前,要由本部门法制工作机构或者指定的其他机构进行法制审核。未经法制审核或者审核未通过的,不得作出执法决定。要尽快建立执法全过程记录制度,规范现场检查、复查,规范调查取证,严格执行行政处罚听证、审核、集体讨论、备案等规定,规范行政处罚自由裁量权运用,推行监督检查及行政处罚全过程记录,规范行政处罚的执行和结案。要严格按照规定的时限和要求,报送行政执法统计数据,提升数据质量,加强统计数据的分析和运用。

(六)推行行政执法公示制度。各级安监部门要通过政府网站或者本部门办事大厅、服务窗口等场所,公布本部门执法主体资格和行政执法依据等信息并及时更新,在每年第一季度公布本年度监督检查计划的编制情况及上一年度的计划执行情况,及时公布安全生产执法及“双随机”抽查情况。要按照规定的范围和时限,及时向社会公开有关执法情况以及行政许可、行政强制、行政处罚结果等信息,主动接受社会监督,做到依据透明,证据透明,过程适度透明,结果透明。加强行政执法与刑事司法衔接,执法中发现涉嫌犯罪的,要及时依法移送司法机关,并定期通报有关案件办理情况。

五、强化行政权力制约,防止权力滥用

(一)完善内部流程。强化行政权力制约,首先要加强对内部权力的制约,规范内部流程控制,避免人为干扰。作为行政执法机关,要健全完善内部各项规章制度,做到有章可循,有据可依;要全面落实行政执法责任制,严格确定内设机构、岗位及事业单位执法人员的执法责任;要建立完善权责清单,明确执法检查事项,做到权力义务心中有数,既避免乱作为,又杜绝不作为;要完善各项执法流程,特别是完善行政许可、行政处罚流程,严格遵守法定程序和法定期限,严格在政府行政执法平台和行政审批平台上开展执法活动,杜绝体外循环。

(二)规范自由裁量。规范行政处罚自由裁量权,在一定程度上合理地压缩行政处罚自由裁量的空间,对于全面推进依法行政具有十分重要的意义,可以防止行政执法人员在“合法”外衣的保护下不作为或者乱作为,使其根据实际情况,按方抓药,对号入座,做出恰当合理的处罚,保障行政处罚公平、公正、公开进行。我们福建自2009年开始承担原国家安全监管总局分配的安全生产行政处罚自由裁量标准规范工作,与兄弟省份一起制定了裁量标准,对《安全生产法》、《矿山安全法》等法律、行政法规、总局规章以及我省地方性法规规定的行政处罚裁量标准进行了规范,减少了自由裁量空间。此后,基于法律法规规章的不断健全完善,我们不断进行修订,2016年又重新制定了新的裁量标准。这两年,全国安全生产法律法规规章又作了大量的修订补充,今年,省局将对原裁量标准进行修订,以便有效规范安全生产行政处罚,提升执法形象,防止执法腐败。

(三)加强审查监督。依法对行政权力实行全面的、严格的监督,能够有效防止权力失范、失效,也是法治政府建设的重要保证。我们要全力推动行政执法公开制度、行政执法诚信制度、重大行政执法合法性审核制度、行政执法全过程记录制度等相关制度落实;严格规范行政执法程序,重点围绕行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查等,不断规范执法行为,堵塞执法漏洞;大力加强执法队伍建设,定期开展专项培训,完善行政执法人员考核制度,不断提高执法人员的综合执法能力。加强执法监督,建立健全投诉举报、情况通报等制度,充分运用12350举报平台和安全生产直报系统,发挥共青妇等群团组织及媒体、民众的社会监督作用,及时掌握执法动态,发现执法薄弱环节,消除执法工作中的利益驱动,严惩执法腐败现象。

(四)健全纠错问责。职权与职责相统一,是建设现代责任政府的基本要求。掌握一定职权的行政执法人员,应恪尽职守、夙夜在公,主动作为、善谋勇为,不允许占着位子不干事,这就要健全纠错问责机制。首先,要明确监管执法职责,作为执法人员要深入了解学习掌握行政审批、重点监督检查、现场处理、行政强制、行政处罚以及事故报告和调查处理等执法事项,明确法律法规赋予我们的职责。其次,要懂得如何运用法律法规处置执法过程中遇到的问题,真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。第三,对于违法或不当处置致使执法行为被撤销、变更,确认违法的,应当实施责任追究,对于存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,弄虚作假、隐瞒真相、打击报复陷害等情形的,要从重问责;但对积极配合,主动承担责任,主动采取措施,有效避免损失或挽回影响的,可以从轻或减轻追责。

六、扎实开展安全生产执法专项行动

推进依法行政,关键还要落实到行政执法工作上。经省政府领导同意,今年在全省范围内组织开展安全生产执法专项行动,时间从5月至12月。年初,全省安全生产工作视频会议已经进行了部署,二季度防范重特大事故会议上省领导也专门提出了要求,省安办印发了《方案》,涉及安委会成员单位40个。《方案》明确专项行动分为宣传部署、全面推进、总结考核三个步骤,突出重点地区重点行业、重大风险重大隐患、重点部位重点环节以及非法违法行为查处,强化事故调查处理、部门执法、联合执法和精准执法,努力实现对区域内重点企业检查执法率、对发现的安全生产违法行为依法查处率、对检查发现存在安全生产问题企业的复查率、对举报各类安全生产违法行为的核实查处率“四个100%”和事故总量、死亡人数和较大事故“三个继续下降”的目标要求。5月初,省安办专门下发通知,要求开展为期三个月的安全生产大检查。这两项工作要一并进行,要以大检查为突破口,以执法专项行动为抓手,互为依托,相互促进。这里,我就执法专项行动讲三点意见:

(一)要发挥好统筹协调作用。各级安办不仅要认真制定本级的《实施方案》,还要督促安委会相关成员单位制定具体方案,督促相关部门指导本行业的企业开展安全隐患、违法违规问题自查自纠,建立重点监管执法对象名录库;督促相关部门扎实推进执法专项行动各项工作落实,并于每月5日前收集汇总上月相关部门行政执法情况统计表;督促相关部门严格落实执法“双公示”制度,并分别于7月底和11月底前在当地主要媒体上曝光一批纳入联合惩戒对象和“黑名单”管理的企业;会同本级政府法制部门,于11月专题开展一次安全生产执法案卷检查通报,提高执法质量;要将执法专项行动开展情况列入本级政府年度安全生产目标责任制考核内容,建立情况通报制度,并搞好执法专项行动工作总结。

(二)要种好自己的责任田。作为安全生产执法专项行动的牵头单位,理所当然要带头抓好各项工作落实,特别要抓好自己所监管的行业领域。首先是要认真制定具体方案,明确执法内容、执法重点,突出对企业责任制落实情况、事故源头防范情况、隐患排查治理情况、各类人员教育培训情况、现场作业安全管理情况、应急管理情况、职业病防护情况等,实施精准有效地执法检查。其次是要按照省局制定的《安全生产监督检查事项清单》(随方案下发),督促所监管的企业对表自查,并对自查情况进行收集汇总分析,真正掌握所监管企业的安全底数;同时,我们的执法检查也要对表进行,按照现场检查方案和清单所列内容,有针对性地开展执法检查活动。第三是要严格执法,要坚决纠正执法检查宽松软的现象,每次执法检查都应当依法采取现场处理、行政处罚、行政强制等执法措施,切实做到“检查必执法、执法必严格”,真正提高企业的违法违规成本,对今年仍为零执法的县(市、区)安监局,要在全省进行通报。

(三)要切实提高认识。各级安监干部要切实提高政治站位,坚持“严”字当头、“实”字托底,真正严起来、硬起来,抓到点子上、抓在关键处,对检检查不执法、以罚代法和对失信企业实施联合惩戒“黑名单”管理零上报的地区和单位,要加大督查督办力度,倒查有关单位和责任人的责任。要坚持问题导向,严格落实监管执法各项制度措施,依法严厉打击各类违法违规行为,坚决遏制重特大事故,减少一般事故。

主办单位:福建省安全生产监督管理局 福建煤矿安全监察局

协办单位:福建省重大危险源安全风险管理中心 福建省安全生产科学研究院 中国安全生产报驻福建省记者站 福建省劳动保护科学技术学会
福建煤矿安全监察局统计中心(救援指挥中心) 福建煤矿安全监察局安全技术中心 福建煤矿安全监察局机关服务中心

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